El federalismo plurinacional: aplicación sobre la España convulsa del siglo XXI

España, ¿nación de naciones? España, ¿estado plurinacional? Ésta es la eterna pregunta. La eterna disputa. Una cuestión apenas resuelta en la Constitución Española de 1978, en la que se consagraba un modelo territorial que intentaba integrar las realidades catalana, vasca y, en menor medida, gallega, pero que con la generalización autonómica en el período 1982-1986, en el que se consagró el "café para todos" se diluyó en gran medida la solución aportada en dos vías de adquisición del proceso autonómico, al armonizar, en cierta manera, a todas las autonomías, y meterlas, sobre todo, en el mismo saco de financiación territorial (a excepción de los territorios forales vascos y Navarra), creando así una constante reivindicación, sobre todo de Catalunya, que pretende un marco de financiación singularizada y diferente al resto de las autonomías. Pero eso ya lo trataremos en otra entrada de blog. Ahora vamos a tratar ese concepto de plurinacionalidad de España, y lo vamos a ligar al desarrollo de una teoría, la del federalismo, de la que yo hago bandera para solucionar el problema planteado actualmente con el proceso soberanista que se ha iniciado en Catalunya (pero que ya tuvo un prólogo en el denominado Plan Ibarretxe, en Euskadi). Por tanto, vamos a analizar los diferentes conceptos que subyacen del federalismo y su aplicación práctica en el caso de España. Para ello, seguiré un poco el guion marcado por la lectura de un estudio sobre el federalismo plurinacional, realizado por uno de los estudiosos más importantes, Ferran Requejo, catedrático universitario de Ciencias Políticas en la Universitat Pompeu Fabra, del que extraeré gran parte de lo que os expongo a continuación.

Los Estados plurinacionales se enfrentan a la cuestión de la acomodación de la diversidad nacional a sus instituciones y a los procesos de toma de decisiones, debiéndose implementar, de forma positiva, mediante la democracia consociativa y algunas formas de federalismo, por los cuales se canalizarían las demandas de estos grupos nacionales diversos. El federalismo sería una solución de carácter territorial, y que sería uno de los marcos más idóneos para la organización territorial de sociedades con un alto grado de complejidad social. Es un concepto, de carácter fundamentalmente normativo, que se refiere a la organización territorial de una colectividad política en la cual existen dos esferas de gobierno que combinan los principios de autogobierno y de gobierno compartido. La idea básica es que diferentes colectividades políticas se unan a través del establecimiento de un pacto.

Existen, según Requejo, cuatro tipos básicos de acuerdos de tipo federal: los estados regionales, las federaciones simétricas, las federaciones asimétricas y las confederaciones.

Los estados regionales serían aquellos que tienen un proceso de descentralización política, garantizado constitucionalmente, de un estado previamente unitario. La suma de las regiones objeto del proceso de descentralización no equivale a todo el territorio estatal, o sea, que se cede cierta parcela de poder, legislativo y ejecutivo (no el judicial), a una serie de regiones, las cuales tampoco no pueden disponer de recursos fiscales o tomar decisiones en el ámbito económico. Es el modelo de Italia, y, en cierta manera mejorado, del proceso autonómico español, al que podríamos calificar de estado regional con ciertas características federalizantes.

Las federaciones simétricas son aquellas en las que existe un doble nivel de gobierno, dotados de poderes legislativo, ejecutivo y judicial y con autonomía fiscal, un doble nivel federal y federado, en el cual existen mecanismos que canalizan la participación de los federados en los procesos de decisión de ámbito federal, a través de una segunda cámara de base territorial. Además, ante la posibilidad de conflictos de carácter competencial en el ámbito de las decisiones de ambos niveles de gobierno, se da la existencia de un árbitro institucional, un garante de que ni uno ni otro nivel invadirá en sus procesos de poder el ámbito de otro. En este caso, el pacto federal no puede ser reformado unilateralmente, así como existen mecanismos que facilitan y promueven la comunicación y la cooperación a nivel vertical entre los dos niveles, así como a nivel horizontal entre los federados. Estimula, además, la uniformidad, lo que hace difícil la consecución de la acomodación política de las minorías nacionales, porque buscan un reconocimiento de la plurinacionalidad y del autogobierno nacional. Éste sería el caso, por ejemplo, de los Estados Unidos.

Los acuerdos federales asimétricos son aquellos que, si bien la estructura institucional no se diferencia demasiado respecto a las federaciones de tipo simétrico, si que se diferencian sustancialmente en cuanto a las relaciones entre el nivel federal y los federados, y entre los federados, produciéndose asimetrías. Se basan en acuerdos asimétricos específicos, marcando la existencia de diferencias de hecho entre las subunidades, que hacen referencia a las diferencias de estatus o de autogobierno de cada parte federada. La garantía de disponer de un nivel de autogobierno es, por sí misma, un generador potencial de diversidad entre las subunidades federadas. Éste sería el caso de Canadá. También existen una serie de acuerdos asimétricos específicos, como los estados asociados o las federacias, que es la vinculación de un territorio generalmente pequeño a uno de más grande, respetando un alto grado de autogobierno en el primero a cambio de que éste tenga una influencia muy restringida en los asuntos del segundo. Sería el caso de Puerto Rico.

Las confederaciones se establecen a través de un pacto internacional entre estados independiente que deciden llevar a cabo algunos objetivos específicos de forma común. No constituyen un nuevo Estado. Las decisiones que se toman a nivel confederal sólo tienen un efecto indirecto sobre los ciudadanos de los Estados de la confederación. Los Estados miembros, además, siempre pueden salir del pacto confederal, si así lo deciden.

El federalismo plurinacional. Las federaciones uninacionales simétricas no parecen el marco más adecuado para conseguir una acomodación política de las democracias plurinacionales. Para ello, debe haber, por un lado, un reconocimiento constitucional y político explícito y satisfactorio del pluralismo nacional; por otro, el establecimiento de una serie de acuerdos federales (asimétricos o confederales) que permita un alto grado de autogobierno nacional a las naciones minoritarias de la federación; y finalmente, una regulación plurinacional del gobierno compartido de la federación y de los procesos de reforma constitucional, así como el establecimiento de órganos de cooperación entre la federación y los federados, y entre federados. También se regularía el establecimiento de una Cámara de representación territorial, donde se regularía también el derecho de veto, el establecimiento de instituciones judiciales donde el pluralismo nacional se vea representado, así como regular el derecho de secesión y de autodeterminación. Se debería también encontrar un sistema efectivo de federalismo fiscal, donde se respete el principio de cooperación, pero también el principio de ordinalidad. Pero la regulación de asimetrías federales no es garantía de acomodación de las asimetrías nacionales, pero a mi parecer, y aquí discrepo creo que es lo más cercano al estado propio: al regular escenarios diferentes para unos y otros, la asimetría asegura autogobierno suficiente y regula el establecimiento de unos principios de diferenciación respecto de las otras regiones a aquellos federados donde las minorías marquen una diferencia respecto del resto. Se establecerían mecanismos de cooperación y derechos propios, que reconocerían el pluralismo nacional, y se establecería un sistema arbitral que gestionara el buen funcionamiento del gobierno compartido y que evitara choques entre federación y federados, y entre federados, asuntos que se podrían gestionar también desde la Cámara de representación territorial.

Pero la historia de España no ha sido un escenario nunca favorable al establecimiento de experimentos federalistas. El estado autonómico es un modelo de Estado regional, con algunos elementos de carácter federalizante. Es un Estado con una gran descentralización, pero el artículo 2 de la Constitución marca el profundo carácter unitarista del sistema, al fundamentarse en la indisoluble unidad de la nación española, aún reconociendo y garantizando el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran. Las comunidades autónomas no son entidades constituyentes, hay órganos en los que la descentralización es poco clara, el poder judicial continua siendo una estructura centralizada, el Tribunal Constitucional está demasiado politizado y en su nombramiento y funcionamiento no intervienen las Comunidades, el Senado no es una cámara de verdadera representación territorial, no hay federalismo fiscal (aunque se reconoce para los territorios forales un concierto económico de características confederalizantes, que no es un modelo "exportable" a otras con mismas reivindicaciones históricas y económicas), no participan en los órganos europeos ni institucional ni políticamente, ni pueden participar de forma efectiva en ningún proceso de reforma constitucional. En otra entrada del blog, hablaremos del proceso autonómico español y sus fases.

Pero, ¿qué podría cambiar para adaptar el carácter plurinacional del Estado español a un federalismo que respete las asimetrías creadas por este carácter? Vamos a estudiar una serie de cambios que permitirían esta adaptación y así aclimatar las nacionalidades a un sistema federal.

• En primer lugar, impulso del reconocimiento constitucional del carácter plurinacional del Estado, que pasaría por incluir el nombre de las entidades en la Constitución y reconocer de manera explícita a aquellas que deban tener reconocido su carácter diferencial respecto a las otras, reconociendo así la asimetría federal, estableciendo mecanismos de cooperación, solidaridad y subsidiariedad, pero también reconociendo un principio de ordinalidad establecido por esta asimetría. Debería estudiarse si, establecidos los criterios de adquisición de condición de entidad, se debería reducir el número de comunidades, actualmente 17 autonomías y 2 ciudades autónomas, si realmente son viables o sólo deben adquirir dicha condición aquellas que tienen un carácter diferencial.
  
• Tras el impulso del reconocimiento de la plurinacionalidad, cada entidad debería establecer una carta propia de derechos y deberes, una verdadera Constitución de Estado federal.
  
• Se regularían los caracteres simbólicos e identitarios y se procedería a su reconocimiento, tales como el uso preferente y el reconocimiento de las lenguas propias (uso preferente pero no único), el uso de los símbolos, como bandera, himno e instituciones propias, así como el reconocimiento de las selecciones deportivas propias (que podrían participar por sí mismas o delegar en una estatal, aún reconociendo la posible singularidad).
  
• Establecimiento de una jerarquía protocolaria y de una serie de derechos, como la posibilidad de convocar referéndums y poder contar con derecho de veto en las instituciones estatales, poder actuar, de forma directa o delegada, en la acción exterior, sobre todo en todo aquello que compete a las instituciones europeas, así como poder contar con un poder judicial propio y un tribunal de casación que arbitre en los conflictos de competencias entre el Estado y las entidades federales. Se debe crear una Cámara de verdadera representación territorial (en principio, el Senado estaba llamado a ser esa cámara, al igual que también se estableció la Conferencia de Presidentes como órgano consultivo, y que también ha resultado un fracaso).
  
• Establecer el gobierno compartido (las entidades federales son Estado) y ampliar las competencias objeto del autogobierno, estableciendo así una Administración única, que se encargará de gestionar tanto las competencias propias así como el gobierno compartido con el Estado.
  
• Establecer los mecanismos de participación en las políticas de Estado que tengan incidencia en el territorio (mecanismos verticales de cooperación), así como permitir los acuerdos federales horizontales de coordinación, cooperación y gestión entre territorios (ahora están prohibidos por la Constitución).
  
• Reforma del sistema de fiscalidad y de financiación territorial, siguiendo los principios de corresponsabilidad, ordinalidad, suficiencia y solidaridad. Establecimiento de una agencia tributaria propia o consorciada con el Estado, en la que se delegaría la gestión, recaudación e inspección de los tributos propios, cedidos total o parcialmente o consorciados. Establecimiento de pactos fiscales o un sistema de concierto, que asegure la financiación del territorio y la financiación del Estado, así como un sistema de cooperación o solidaridad interterritorial, que asegure la solidaridad con los territorios que no disponen de recursos suficientes. También se podrían establecer sistemas de corresponsabilidad en la gestión, recaudación e inspección de la Seguridad Social y de Trabajo.
  

Serían, estos y otros principios, los que servirían para crear un ámbito federalista, a los que, añadiendo el derecho a decidir, podrían acabar acomodando la realidad plurinacional de España. Se debe, pues, abrir el proceso para negociar para que todo esto sea posible. Probablemente requeriría de un proceso de reforma constitucional, complicado y demasiado rígido en nuestra Constitución. Pero negociando, todo es posible.